Veřejné osvětlení a obec pod lupou zákona
--- JUDr. Tomáš Sequens, JUDr. Petra Nováková, Ph.D., JUDr. Richard Hamran, Kocián Šolc Balaštík, advokátní kancelář, s. r. o. ---
Klíčovými hesly předmětného příspěvku [1] jsou veřejné osvětlení, obec a zákon (v širším smyslu [2]). Pokusíme se přiblížit, jak dané pojmy spolu souvisejí a jaký závěr z jejich vztahu vyplývá.
Není obec jako obec
Není nutné v obecné rovině objasňovat hesla „veřejné osvětlení“ či „obec“. Ať laik nebo profesionál, bez větších potíží dokáže tyto srozumitelně vysvětlit či popsat, liší se jen úhel pohledu. Zákon však dává předmětným pojmům specifický – tzv. normativní význam. Zákon totiž obecně říká, jak se kdo smí, musí, resp. nesmí chovat. Z pohledu onoho subjektu, na který zákon míří, tedy adresáta práva, jde o jeho práva a povinnosti. A to v závislosti na tom kterém společenském (právním) vztahu, v němž se nachází.Tento účel naplňují i jiné než právní normy (např. morální, etické či náboženské), avšak zákon je výjimečný tím, že jeho respektování si dokáže vynutit pomocí veřejné moci, jejímiž nositeli jsou např. správní orgány, soudy či exekutoři.
Z hlediska zákona se zde tedy budeme dívat na obec jako na subjekt práv a povinností, jež mu náležejí ve vztahu k veřejnému osvětlení nacházejícího se na jeho území. Pokud jde o obsah předmětného právního vztahu, tedy o výčet konkrétních práv a povinností, předmětem zájmu širší veřejnosti v poslední době je zejména problematika osvětlování dálnic a silnic v zastavěném území obce, jak ji pojednává prováděcí vyhláška k zákonu o pozemních komunikacích [3]. Stranou zájmu naopak zůstává veřejné osvětlení místních a účelových komunikací.
Pro lepší pochopení právního vztahu obce k veřejnému osvětlení obecně a k povinnosti osvětlovat dálnice a silnice v zastavěném území obce zvláště je nejdříve vhodné přiblížit – očima zákona – jak samotný pojem veřejného osvětlení, tak další související pojmy jako pozemní komunikace či zastavěné území, o jejichž (ne)právním významu platí stejně to, co jsme bylo již uvedeno k obci.
K povaze veřejného osvětlení
Zákon o pozemních komunikacích [4] vymezuje veřejné osvětlení obecně jako příslušenství pozemní komunikace, a to konkrétně dálnice, silnice a místní komunikace (to však neplatí bezvýjimečně – viz dále). Pozemní komunikací se podle tohoto zákona rozumí dopravní cesta určená k užití silničními a jinými vozidly a chodci [5]. Pokud jde o kategorie pozemních komunikací, zákon rozlišuje čtyři: (i) dálnice, coby pozemní komunikace určená pro rychlou dálkovou a mezistátní dopravu silničními motorovými vozidly [6], (ii) silnice, což je veřejně přístupná pozemní komunikace určená k užití silničními a jinými vozidly a chodci [7], která se podle svého určení a dopravního významu dále rozděluje do tří tříd [8], (iii) místní komunikace, jakožto veřejně přístupná pozemní komunikace, která slouží převážně místní dopravě na území obce [9]; místní komunikace se rovněž rozdělují podle dopravního významu, určení a stavebně-technického vybavení do čtyř tříd [10], a (iv) účelová komunikace, kterou se rozumí pozemní komunikace sloužící ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků [11]. O zařazení pozemní komunikace do kategorie dálnice, silnice nebo místní komunikace rozhoduje příslušný silniční správní úřad, a to na základě jejího určení, dopravního významu a stavebně-technického vybavení [12].
Z hlediska obce je významný úsek dálnice a silnice, který vede jejím územím; zákon takovou část pozemní komunikace označuje jako „průjezdní úsek dálnice nebo silnice“ coby území zastavěné nebo zastavitelné, jestliže se tím převádí převážně průjezdná doprava tímto územím [13]. A jak poznat hranice takového zastavěného území? Jistě nelze bez dalšího spoléhat jen na umístění dopravních značek „Obec“ a „Konec obce“. Hranici zastavěného územní lze nalézt obsaženou buď ve schválené územněplánovací dokumentaci anebo na stavebním úřadě, který ji určil, a to v případě, že ji neobsahovala schválená územněplánovací dokumentace [14].
Pokud jde o otázku určení vlastnictví k pozemním komunikacím, odpověď je v zákoně o pozemních komunikacích. Ten konkrétně stanovuje, že vlastníkem dálnic a silnic I. třídy je stát a vlastníkem silnic II. a III. třídy je kraj, na jehož území se silnice nacházejí. Vlastníkem místních komunikací je obec, na jejímž území se místní komunikace nacházejí, a vlastníkem účelových komunikací je právnická nebo fyzická osoba [15]. Z daného vyplývá nejen to, že vlastníkem pozemních komunikací mohou být jen zmíněné subjekty, ale rovněž to, že pro určení vlastnictví je rozhodná kategorie pozemní komunikace, a nikoliv její poloha; to znamená, že vlastníkem dálnice a silnice I. třídy, resp. vlastníkem silnice II. a III. třídy, je stát, resp. kraj, a to bez ohledu na to, zda se tato pozemní komunikace nachází v zastavitelném území obce nebo mimo něj.
Z hlediska pozemních komunikací (nepočítaje účelové komunikace) tedy na území obce platí zpravidla dvojí vlastnický režim: místní komunikace patří obci a silnice/dálnice, resp. její průjezdní úsek vedoucí zastavěným územím obce, patří buď příslušnému kraji, či státu.
Bylo zmíněno, že v obecné rovině je veřejné osvětlení ve vztahu k dálnici, silnici a místní komunikaci jejich příslušenstvím. O příslušenství přitom z hlediska práva obecně platí, že jde o věc, která náleží vlastníku věci hlavní a je jím určena k tomu, aby byla s hlavní věcí trvale užívána [16]. Příslušenství a hlavní věc tedy musí mít vždy téhož vlastníka. Pokud tedy jde o vlastnictví ve vztahu k pozemním komunikacím, v zásadě platí, že vlastníkem veřejného osvětlení je vlastník té které pozemní komunikace. Avšak pozor! Z daného pravidla platí zákonná výjimka, která je pro účely řešené problematiky stěžejní.
Zákon o pozemních komunikacích výslovně uvádí, že veřejné osvětlení nacházející se v průjezdním úseku dálnice a silnice, resp. v zastavěném území obce, není příslušenstvím takové pozemní komunikace [17]. Jinými slovy, v tomto úseku obce tedy automaticky neplatí, že silnice a veřejné osvětlení mají téhož vlastníka. Zda tedy veřejné osvětlení náleží kraji, obci nebo třetí osobě, záleží na konkrétních okolnostech (vlastnických vztazích) každé jednotlivé obce.
Povinnost osvětlovat pozemní komunikace vs. péče o veřejné osvětlení
Skutečnost, že veřejné osvětlení není příslušenstvím dálnice/silnice v zastavěném území obce, resp. že může patřit jinému subjektu než vlastníkovi těchto komunikací, má zásadní význam pro přičitatelnost povinnosti péče o pozemní komunikace (včetně povinnosti zajišťovat osvětlování dálnic a silnic v zastavěném území obce).
Tato povinnost, jejíž podrobnosti stanovuje prováděcí vyhláška k zákonu o pozemních komunikacích [18], tíží z povahy věci zásadně vlastníka pozemních komunikací. Problémy v tomto ohledu zřejmě nečiní situace, kdy vlastník pozemní komunikace současně vlastní i veřejné osvětlení. Jiná situace však nastává, když vlastník takové komunikace současně nevlastní přiléhající veřejné osvětlení. Jestliže tedy např. obcí vede silnice II. třídy, její osvětlení musí zajistit primárně kraj, byť veřejné osvětlení vlastní dotyčná obec.
V situacích s odlišným vlastnictvím komunikací a veřejného osvětlení se však mohou snadno objevit praktické problémy, a to např. v otázce hrazení a náhrady nákladů souvisejících s osvětlováním či údržbou veřejného osvětlení.
V tomto ohledu je podstatné vymezení předmětné povinnosti, jak ji stanovuje § 25 prováděcí vyhlášky k zákonu o pozemních komunikacích: „Dálnice a silnice se vždy osvětlují v zastavěném území obcí“. Z dané formulace této povinnosti, která tíží vlastníka komunikací, lze dovozovat, že směřuje „pouze“ k dosažení stanoveného výsledku – tedy jinými slovy k zajištění toho, aby pozemní komunikace byly osvětleny – přičemž způsob, jakým vlastník tohoto výsledku dosáhne, již zákonodárce (resp. „vyhláškodárce“) neurčuje.
Je tedy v zásadě na uvážení povinného subjektu (tj. kraje/státu), jakými prostředky osvětlování daných komunikací zajistí. V úvahu přitom přichází několik možností: od zřízení (stavby) vlastního veřejného osvětlení, přes jeho odkoupení nebo pronajmutí od současného vlastníka (např. obce) až k dohodě o spolupráci se současným vlastníkem, který pro něj za náhradu bude zajišťovat danou povinnost.
Ať už bude povinný subjekt danou povinnost plnit sám nebo prostřednictvím třetí osoby, měl by to být on, kdo bude nést náklady s tím související (zejména dodávky elektřiny a provoz, údržba a opravy veřejného osvětlení).
V rámci diskuse širší veřejnosti na dané téma zaznívá v této souvislosti dotaz, jak se stavět k (zřejmě nikoliv ojedinělé) situaci, kdy obec sice fakticky, ale bez jakéhokoliv právního rámce zabezpečuje na vlastní náklady osvětlení silnic namísto jejich vlastníka – kraje/státu. Mnohé obce tak navíc činí dlouhou dobu a v domnění, že jsou k tomu samy povinny. Na tento problém lze nahlížet ze dvou rovin. První rovina se týká otázky, zda lze po kraji/státu nárokovat náklady, které za něj obec již vynaložila. Na situaci, kdy za povinného poskytne plnění někdo jiný, ač tak učinit nemusí, nahlíží zákon primárně jako na bezdůvodné obohacení [19]; zákon v tomto případě přikazuje tomu, za koho se plnilo (tedy kraji/státu), poskytnout peněžitou náhradu tomu, kdo za něj plnil (tedy obci) [20]. Teoreticky tedy nelze bez dalšího vyloučit, že obec by měla nárok na náhradu alespoň části nákladů, které již vynaložila namísto kraje/státu v souvislosti s osvětlováním silnic na svém území [21].
Teoreticky rovněž nelze vyloučit použití tzv. jednatelství bez příkazu [22], které spočívá v obstarání cizí záležitosti bez právního důvodu (ujednání/souhlasu) za účelem buď odvracení hrozící škody (tzv. nutné jednatelství), nebo k prospěchu jiného (tzv. účelné jednatelství) [23]. Pokud by byly podmínky jednatelství bez příkazu splněny, nelze vyloučit, že by obec měla vzhledem ke kraji/státu nárok na náhradu nutně vynaložených nákladů k odvracení hrozící škody, resp. toho, oč se kraj/stát obohatil. Bylo-li by však jednání obce považováno za jednatelství za účelem prospěchu kraje/státu (a nikoliv k odvracení hrozící škody), odpovídala by obec za škodu, která při takovém jednání vznikla, a to i tehdy, vznikla-li by škoda náhodně [24].
Druhá rovina nastíněného problému se týká uspořádání vztahů mezi obcí a krajem/státem do budoucna tak, aby odpovídala tomu, co předpokládá prováděcí vyhláška k zákonu o pozemních komunikacích. Tedy dostat se ze stavu, kdy obec plní povinnost a nese náklady za kraj//stát, do stavu, kdy tuto povinnost včetně nákladů bude plnit kraj/stát. V ideálním případě by to měl být kraj/stát coby vlastník pozemních komunikací, jehož tíží předmětná povinnost, kdo vyvolá iniciativu s cílem domluvit se s vlastníkem veřejného osvětlení (obcí) na jejím „převzetí“. Způsobů, jak daný vztah upravit, je několik, a bude tedy záležet na konkrétní dohodě obou stran. Praxe se od ideálu může lišit a v některých případech nelze vyloučit spíše zdrženlivý postoj ze strany krajů/státu. V těchto případech tak rovněž nelze vyloučit, že obce za účelem zvýšení motivace státu/krajů k vyjednávání zváží i uplatnění nároků již dříve zmíněných. Zájem na vzájemném vyřešení dané situace by tak mohl být na obou stranách.
Shora nastíněné neznamená, že do doby, než se obec a kraj/stát domluví na řádném zajišťování povinnosti osvětlovat silnice, má být obci stav dálnic/silnic vedoucích přes její území zcela lhostejný, popř. že má své veřejné osvětlení osvětlující tyto pozemní komunikace bez dalšího vypnout a ponechat svému osudu.
V první řadě je třeba poukázat na rozdíl mezi povinností zajišťovat osvětlení dálnic/silnic v průjezdním úseku obce, která tíží vlastníka těchto komunikací (kraj/stát), a povinností ve vztahu k veřejnému osvětlení coby věci jako takové, která z principu tíží jeho vlastníka (obec). Není nutné blíže vysvětlovat zásadu, že vlastnictví je nejen chráněno, ale i zavazuje. V tomto ohledu lze na obec jako vlastníka veřejného osvětlení ve vztahu k třetím osobám hledět podobně jako na vlastníka jakékoliv jiné stavby. A jako vlastník stavby má obec určitě povinnosti bez ohledu na to, že to není obec, kdo má plnit povinnost kraje/státu osvětlovat pozemní komunikace. Vlastníkovi veřejného osvětlení přinejmenším plynou povinnosti ze stavebního zákona přikazující o ně řádně pečovat [25]; rovněž nelze opomíjet ani obecnou prevenční povinnost, podle níž je každý povinen si počínat tak, aby nevznikaly škody na životě, zdraví osob, majetku a životním prostředí [26].
I plnění některých povinností vlastníka lze smluvně přenést na jiný subjekt. Není rovněž vyloučeno, aby se v rámci dohody o uspořádání vztahů mezi obcí a krajem/státem ohledně osvětlování silnic kraj/stát rovněž zavázal zajistit řádnou péči o veřejné osvětlení. Do té doby však veškeré následky za neplnění „vlastnických povinností“ jdou za obcí.
Prevenční povinnosti by zřejmě neodpovídal ani případ, kdy by obec, s odkazem na to, resp. s vědomím toho, že silnice osvětlovat „nemusí“, bez varování „z jednoho dne na druhý“ veřejné osvětlení vypnula. Neočekávaná absence osvětlení silnic by totiž mohla ztížit, popř. až znemožnit předvídatelnost nebezpečných situací na rizikových místech komunikací.
V tomto ohledu lze poukázat i na zákonnou [27] objektivní odpovědnost obce za škodu vzniklou následkem závady ve schůdnosti průjezdního úseku silnice, která spočívá v jejích nepředvídatelných změnách [28]. Zatímco totiž u závady ve sjízdnosti [29] se uplatní pravidlo, že za škodu odpovídá vlastník dané komunikace [30], v případě závady ve schůdnosti odpovídá obec i za škodu vzniklou na silnicích vedoucích přes její území, tzv. na pozemních komunikacích, které jí nepatří. Nelze bez dalšího vyloučit, že (ne)-existence či nedostatečná kvalita veřejného osvětlení může v konkrétním případě ovlivnit schůdnost např. přechodu pro chodce na průjezdních úsecích silnic.
Jak to už (nejenom v právu) chodí, svět není černobílý, a nelze proto poskytnout paušalizovanou odpověď řešící veškeré možné situace. Naopak, konkrétní rozsah povinností obce či jiného subjektu ve vztahu k veřejnému osvětlení i z toho plynoucí rizika či jiné důsledky, ale i možnosti, lze posoudit až v návaznosti na konkrétní okolnosti každého jednotlivého případu. Platí to tím spíše v případě veřejného osvětlení coby problematiky z právního hlediska komplexní a v praxi málo probádané.
Foto: Wikimedia Commons
Vysvětlivky
[1] Který tematicky navazuje na článek Normy ve veřejném osvětlení z pohledu práva.
[2] Čímž myslíme obecně právní předpisy, mezi něž, kromě zákonů, patří např. i vyhlášky ministerstev.
[3] Vyhláška ministerstva dopravy a spojů č. 104/1997 Sb., kterou se provádí zákon o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších přepisů (dále jen „prováděcí vyhláška k zákonu o pozemních komunikacích“), v ustanovení § 25 konkrétně stanovuje, že dálnice a silnice se vždy osvětlují v zastavěném území obcí. Podrobnosti obsahují doporučené české technické normy, a to mimo jiné normy ČSN EN 13201-1 až 4 Osvětlování pozemních komunikací, které nahradily normu ČSN 36 0400 Veřejné osvětlení.
[4] Celým názvem zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších přepisů (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“).
[5] Viz ustanovení § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích.
[6] Viz ustanovení § 4 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích.
[7] Viz ustanovení § 5 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích.
[8] A to na (a) silnice I. třídy, která je určena zejména pro dálkovou a mezistátní dopravu, (b) silnice II. třídy, která je určena pro dopravu mezi okresy, a (c) silnice III. třídy, která je určena k vzájemnému spojení obcí nebo jejich napojení na ostatní pozemní komunikace. Silnice I. třídy vystavěná jako rychlostní silnice je určena pro rychlou dopravu a je přístupná pouze vymezeným silničním motorovým vozidlům. Rychlostní silnice má obdobné stavebně-technické vybavení jako dálnice. K tomu viz § 5 odst. 2 a 3 zákona o pozemních komunikacích.
[9] Viz ustanovení § 6 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích.
[10] A to na (a) místní komunikace I. třídy, kterou je zejména rychlostní místní komunikace, (b) místní komunikace II. třídy, kterou je dopravně významná sběrná komunikace s omezením přímého připojení sousedních nemovitostí, (c) místní komunikace III. třídy, kterou je obslužná komunikace, a (d) místní komunikace IV. třídy, kterou je komunikace nepřístupná provozu silničních motorových vozidel nebo na které je umožněn smíšený provoz. K tomu viz § 6 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích.
[11] Viz ustanovení § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích.
[12] Viz ustanovení § 3 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích.
[13] Viz ustanovení § 8 zákona o pozemních komunikacích.
[14] Stavební úřad tak činí na návrh příslušného silničního správního úřadu a po předchozím projednání s obcí, o jejíž území jde. Viz ustanovení § 8 zákona o pozemních komunikacích.
[15] Viz ustanovení § 9 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích.
[16] Viz ustanovení § 121 odst. 1 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „občanský zákoník“).
[17] Viz ustanovení § 14 odst. 1 písm. b) zákona o pozemních komunikacích.
[18] Viz ustanovení § 9 odst. 4 zákona o pozemních komunikacích.
[19] Viz ustanovení § 454 občanského zákoníku.
[20] Viz ustanovení § 458 odst. 1 občanského zákoníku.
[21] Je tu však několik ale. Předně, bezdůvodné obohacení z podstaty věci předpokládá existenci určitého věřitele, kterému bylo plněno třetí stranou namísto dlužníka. V případě veřejného osvětlení však žádný konkrétní věřitel není, nýbrž jde o povinnost stanovenou ve veřejném zájmu ve prospěch neurčeného počtu uživatelů silnic. Podle právní teorie i soudní praxe se také k naplnění tohoto typu bezdůvodného obohacení (tj. plnění za jiného) předpokládá, že ten, kdo plnil za dlužníka, tak činil vědomě (dokonce se lze setkat i s názorem, že je navíc nutný i souhlas samotného dlužníka, že místo něj plní třetí osoba); jinými slovy, bylo mezi ním a věřitelem zřejmé, že plní za dlužníka. To v daném případě zřejmě většinou platit nebude. Důležité přitom je, že jestliže ten, co plní za dlužníka, jedná v domnění, že plní svoji povinnost, šlo by o jiný typ bezdůvodného obohacení – tzv. plnění bez právního důvodu (viz § 451 odst. 2 občanského zákoníku); v takovém případě by však teoreticky měl povinnost k vrácení bezdůvodného obohacení nikoliv dlužník (kraj/stát), ale věřitel (který je však mnohočetný a neurčený). Řečené může mít negativní dopad zejména na případy těch obcí, které doposud osvětlují silnice v domnění, že je to jejich povinnost. Je nutné brát na vědomí i plynutí času, které má vliv na uplatnění případného nároku z bezdůvodného obohacení, resp. na jeho rozsah. Právo na vydání bezdůvodného obohacení nijak nevybočuje z obecně platných principů a stejně jako jiné pohledávky, i toto podléhá promlčení (viz § 107 občanského zákoníku).
[22] Tento institut, který je v teorii rovněž označován jako nepřikázané jednatelství nebo kvazikontrakt, je upraven v ustanoveních § 742 až 746 občanského zákoníku
[23] Jednou z podmínek nepřikázaného jednatelství je však existence vůle jednatele zasáhnout do záležitosti jiné osoby. Jinými slovy by o tento případ šlo pouze tehdy, byla-li by si obec vědoma toho, že plní povinnost namísto kraje, a činila tak ze své vůle za účelem odvracení škody/ke prospěchu kraje.
[24] Viz ustanovení § 744 občanského zákoníku.
[25] Podle § 154 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, je vlastník stavby nebo zařízení např. povinen je udržovat v řádném stavu po celou dobu jejich existence či neprodleně ohlásit stavebnímu úřadu závady na stavbě/zařízení, které ohrožují životy či zdraví osob nebo zvířat.
[26] Jak to plyne z ustanovení § 415 občanského zákoníku.
[27] K tomu viz § 27 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích, podle něhož vlastník místní komunikace nebo chodníku odpovídá za škody, jejichž příčinou byla závada ve schůdnosti chodníku, místní komunikace nebo průjezdního úseku silnice, jestliže neprokáže, že nebylo v mezích jeho možností tuto závadu odstranit, u závady způsobené povětrnostními situacemi a jejich důsledky takovou závadu zmírnit ani na ni předepsaným způsobem upozornit.
[28] V zastavěném území obce jsou místní komunikace a průjezdní úsek silnice schůdné, jestliže umožňují bezpečný pohyb chodců, kterým je pohyb přizpůsobený stavebnímu stavu a dopravně-technickému stavu těchto komunikací a povětrnostním situacím a jejich důsledkům (viz § 26 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích). Závadou ve schůdnosti se rozumí taková změna ve schůdnosti pozemní komunikace, kterou nemůže chodec předvídat při pohybu přizpůsobeném stavebnímu stavu a dopravně-technickému stavu a povětrnostním situacím a jejich důsledkům (viz § 26 odst. 6 a 7 zákona o pozemních komunikacích).
[29] Dálnice, silnice a místní komunikace jsou sjízdné, jestliže umožňují bezpečný pohyb silničních a jiných vozidel přizpůsobený stavebnímu stavu a dopravně-technickému stavu těchto pozemních komunikací a povětrnostním situacím a jejich důsledkům (viz § 26 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích).
[30] Podle ustanovení § 27 zákona o pozemních komunikacích odpovídá vlastník dálnice, silnice, místní komunikace nebo chodníku za škody vzniklé uživatelům těchto pozemních komunikací, jejichž příčinou byla závada ve sjízdnosti, jestliže neprokáže, že nebylo v mezích jeho možností tuto závadu odstranit, u závady způsobené povětrnostními situacemi a jejich důsledky takovou závadu zmírnit ani na ni předepsaným způsobem upozornit.